Слухи о скорых отставках и создании нового кабинета министров РД все усиливаются. Республика замерла в ожидании. Всех интересует: кого именно уволят, понизят в должности или переведут на другое место работы (именно подобный

контент собирает больше всего просмотров в интернете). А вот будущая структура правительства интересует обывателя гораздо меньше.

В основном у электората нет представления о системе государственных органов, не говоря уже об истории государственных и политических учений и современных трендах в построении и функционировании институтов власти. Рядовые граждане считают, что все проблемы можно решить заменой одних персоналий на другие, несколькими показательными процессами над наиболее одиозными фигурами во власти и их последующей посадкой на длительные сроки. Но, меняя одних «хакимов» на других, не следует забывать о том, что при формировании правительства важно соблюсти баланс между требованиями экономии бюджетных средств и количеством министерских постов, которое бы соответствовало реальному состоянию дел в том или ином регионе/государстве и позволяло эффективно регулировать соответствующие процессы. 

По данным психологов, человеческий мозг в среднем способен оперировать одновременно не более чем 7–8 элементами. Может возникнуть соблазн решиться на радикальный эксперимент с оптимизацией и сократить количество портфелей до 7. Но едва ли это возможно. Не только из-за тех причин, которые мы перечислим ниже, но и потому, что национальное квотирование, хоть и в несколько скомканном виде, все равно будет практиковаться в Дагестане. Обеспечить же представительство всех этносов многонационального Дагестана в таком мини-правительстве будет попросту невозможно. 

К истории вопроса

История России и примеры из опыта зарубежных стран показывают, что оптимизация кабинета министров — это процесс, к которому необходимо подходить крайне осторожно. В конечном итоге, губительными для страны могут быть как раздутый аппарат органов исполнительной власти, так и его необдуманное радикальное сокращение, совершенное в сжатые сроки и без соответствующей подготовки. 

По сути, один из наиболее эффективных путей хаотизации жизнедеятельности — это обеспечение сверхтекучести кадровых ротаций. Например, именно таким путем в канун Февральской революции оказалась парализована исполнительная власть Российской империи. Процесс получил наименование «министерская чехарда» (ничего вам не напоминает из недавней истории Дагестана?). Характерно, что организован он был в период войны, когда, казалось бы, смена команды управленцев категорически противопоказана. Преследуемая заменой министра цель в каждом конкретном случае определялась установкой на оптимизацию системы, но в целом это приводило лишь к её дисбалансу.

В целом, можно даже утверждать, что перманентное реформирование институтов власти было, по-видимому, одним из важнейших факторов гибели СССР. При рождении советского государства структура правительства — Совета Народных Комиссаров (СНК) — ограничивалась скромной цифрой в 14 народных комиссариатов (наркоматов). С 1936 года был взят курс на создание узкоспециализированных органов исполнительной власти в определенных сферах промышленности. Из колосса под названием Наркомат тяжелой промышленности был выделен Наркомат оборонной промышленности, Наркомат машиностроения. А затем Наркомтяжпром был и вовсе упразднен и на его базе образованы шесть новых органов, а именно наркоматы: топливной промышленности, черной металлургии, цветной металлургии, электростанций и электропромышленности, химической промышленности, промышленности строительных материалов.

В 1946 году СНК преобразован в Совет министров СССР, и уже к началу пятидесятых Совет министров СССР состоял из 25 министерств. Принимая во внимание развитость индустриального сектора СССР и необходимость эвакуации производственных мощностей, промышленно-производственных и научно-технических кадров времен ВОВ на Урал и в Сибирь, эти цифры кажутся мизерными, особенно на фоне высочайшей эффективности и темпов роста экономики Союза в конце сороковых – начале пятидесятых годов. (Только с 1928 по 1940 год рост составил 81%. За 26 лет Советский Союз, несмотря на огромный урон, причиненный его народному хозяйству Первой мировой, гражданской и Великой Отечественной войнами, увеличил промышленное производство более чем в 20 раз. После войны в СССР ежегодно вводилось в строй около 1 500 крупных и средних заводов. Для сравнения: РФ потеряла за последние 25 лет около 30 тысяч предприятий.) 

Но с определенного времени число советских министерств стало стремительно возрастать. Функционально это выглядело вполне оправданно. Чем больше министерств, тем выше их специализация. Однако в итоге к концу брежневского правления их оказалось 70!!! (не считая 24 государственных комитета). При таком количестве министерств общая система управления оказалась парализована.

По аналогии с «нефтяной горкой» в управленческой сфере сложилась своеобразная «институциональная горка». Аналогии продолжились, когда в период горбачевского реформирования она стремительно рухнула. В логике провозглашенной борьбы с бюрократизмом количество министерств было сокращено к 1989 г. до 37. Возник функциональный управленческий кризис. Он при двукратном сокращении министерств и не мог не возникнуть. Многие сферы оказались де-факто не управляемы. Институциональный хаос порождал соответствующие импульсы, направляемые в общество. СССР перестал существовать. Сокращение численности министерств, между тем, было продолжено и в постсоветский период российской истории.

Однако на определенном этапе в очередной раз был взят курс на укрупнение госаппарата, и он продолжается до сих пор. В современной России более 80 органов исполнительной власти: из них 21 министерство, а остальные — это государственные комитеты, федеральные службы, российские агентства, федеральные комиссии и надзоры и иные органы исполнительной власти. Еще чуть-чуть и, глядишь, превзойдем рекорды брежневской эпохи. Затмим не по объемам произведенной продукции (несмотря на общемировой тренд на роботизацию процессов и относительно высокие темпы научно-технического прогресса за последние почти 40 лет), а по количеству созданных ведомств. Гигантская машина, не отличающаяся ни оперативностью, ни эффективностью, ни доступностью для граждан. Об этом можно сделать вывод хотя бы по тому, как часто президенту страны приходится включать пресловутое «ручное управление».

Мировой опыт

В последнее время мы так привыкли сравнивать себя с заграницей, что не обойдемся без этого и в данной теме обсуждения.

Например, в Индии одних только министерств 48, а вообще министров (т. е. руководителей министерств, агентств и прочих органов госвласти) — аж 80! Правительство Индии состоит из 50–60 человек (министров и иных должностных лиц). Наиболее сложные вопросы решает Кабинет министров — более узкая коллегия («президиум») Совета министров, состоящая из 17–19 членов. Возглавляет правительство премьер-министр, которым становится лидер партии, победивший на выборах в Народную палату. Он же формирует состав правительства, в которое входят, как правило, высшие функционеры победившей партии, но с учетом того, чтобы в правительстве было как можно больше членов от различных штатов, национальностей, религиозных, языковых и иных групп.

Но Индия скорее является исключением из общего ряда. Опыт многих стран мира показывает, что наиболее оптимальное количество министерств или аналогичных им структур исполнительной власти составляет примерно 12–15. Как правило, обязательными являются министерства финансов, иностранных дел, обороны, внутренних дел, здравоохранения, социальной защиты, а остальные создаются в зависимости от специфики страны, национальных традиций и тенденций в развитии глобальной экономики. 

Так, например, на Тайване в структуре исполнительной власти в начале текущего тысячелетия насчитывается лишь 6 министерств, в Швейцарии — 7, в Аргентине — 10, в Малайзии и Сингапуре — 11, Таиланде — 12, Австралии — 16, Германии (3-я экономика мира) — 16, Новой Зеландии — 18, Великобритании — 20. Негусто, принимая во внимание, что почти все перечисленные государства являются одними из самых развитых и успешных в мире.

Cоседи c запада

Соблазн сравнивать себя с большими и малыми странами достаточно велик. Но на текущий момент мы все еще субъект федерации. Поэтому не мешало бы быть скромнее и посмотреть, как обстоят дела по части кабинетов министров у наших ближайших соседей.

В Чеченской Республике второе по численности членов правительство на Северном Кавказе после Дагестана. Там трудятся 16 министров — из них 3 одновременно являются и вице-премьерами. В Республике Ингушетия всего 11 министерств. Зато на удивление много, как и у нас, зампредов правительства — их 8 (включая руководителя аппарата правительства и полномочного представителя республики в Москве). В Кабардино-Балкарской Республике 13 министерств. В РСО-А — 12 , плюс 5 вице-премьеров.

Таким образом, Дагестан с большим отрывом опережает большинство соседей по региону по количеству министерских портфелей и зампредов. Да, наша республика больше других на российском Кавказе. Экономика, в особенности промышленность и сельское хозяйство, более масштабная и диверсифицированная (при этом, в процентном соотношении, собираемость отдельных налогов в тех же КБР и РСО-А более высокая). Тем не менее разница в цифрах слишком очевидна, чтобы не бросаться в глаза. А если говорить о количестве населения, ВВП и уровне научно-технических достижений, то тут мы, в свою очередь, Германию (3-я экономика мира), Швейцарию и Малайзию (передовая страна исламского мира), мягко выражаясь, не опережаем. Все эти страны либо многонациональны, либо являются федерациями, состоящими из земель с неодинаковыми культурными и политическими традициями (ФРГ). Но почему-то эти обстоятельства не помешали им сформировать более компактные, чем в Дагестане, кабинеты министров. 

Кого на заклание, а кого на укрупнение 

Так какой же кабинет нам нужен и сколько ведомств нам жизненно необходимы?

Помнится, в далеком уже 2011 году некоторые авторы активно обсуждали возможности сокращения ведомств в Дагестане. В качестве примера чрезвычайно узкой специализации при формировании кабинета министров зачастую упоминался Комитет по виноградарству, производству и обороту алкогольной и спиртосодержащей продукции. Этот комитет, контролировавший большое количество активов в виде различных ГУПов, просуществовал довольно долго. Но тем не менее в конце 2013 года данный орган был упразднен, а его функции были переданы Минсельхозу РД.

Коль скоро такое ведомство, имевшее в подчинении целый ряд производств и большое количество работников, было расформировано, то дальнейшая судьба ряда других министерств РД, в том числе называемых в народе «бумажными» или «воздушными» (имеет место определенная недооценка значимости данных органов власти), легко предсказуема.

Мы согласны с мнением, что Миннац РД в его нынешнем виде является своеобразным «стерилизованным» органом, лишенным вследствие реорганизации целого ряда неотъемлемых от него функций. Заниматься национальной политикой отдельно от межконфессиональных отношений и вопросов печати (в том числе печати национальной) дело, конечно, занимательное, но малопродуктивное. У нас, да и вообще в мире, одно из перечисленных направлений неотделимо от другого. К тому же объединение этих ведомств в одно Министерство по национальной политике, информации, религии и внешним связям (как это было раньше) позволило бы сократить руководящий состав на 2/3 и координировать работу более эффективно.

Дебаты о том, чем собственно является молодежная политика в ее, так сказать, чистом виде, идут уже третий десяток лет. Но если рассуждать более приземленно и исходить из того, что основным функционалом ведомства является обслуживание республиканской программы «Реализация молодежной политики в Республике Дагестан на 2015–2017 годы», то возникает вопрос — а нужно ли для этого целое министерство, хоть и небольшое? Думается, что нет. Оптимальным решением было бы слияние с Минобром РД. Вопреки довольно спорной доктрине «образование отдельно от идеологического воспитания».

И, конечно же, было бы разумным передать функции Министерства туризма и народных художественных промыслов РД Минспорту РД (в части туризма) и Агентству по предпринимательству и инвестициям РД (в части народных промыслов).

Этот список можно было бы продолжить, объединив еще пару-тройку расколотых министерств и ведомств. Однако основной вывод заключается в том, что задача по доведению общего количества министерств до 13–14, а агентств, комитетов, служб, инспекций и управлений до 8–9, вполне реализуема. Стремиться к более низким цифрам, как мы уже отмечали ранее, нецелесообразно. По крайней мере, на первоначальном этапе. В дальнейшем, в ходе оценки предполагаемой оптимизации процессов и повышении эффективности органов исполнительной власти, вопрос об очередном слиянии нескольких ведомств и создании, например, Министерства инфраструктуры, может быть вновь рассмотрен. Но уже сейчас меры по сокращению ведомств могут сэкономить сотни и сотни миллионов рублей. А это в регионе, где весь постсоветский период годовые бюджеты крутятся вокруг смешных для трехмиллионной республики 10–15 миллиардов долларов, весомое подспорье.
Ш.Халидов
https://ndelo.ru/detail/kabinet-ministrov-urezat-ili-optimizirovat